Reforma Universitaria IV. Acuerdos del Rector Después de que la Oficina del Abogado General había estado funcionando desde tiempos que no es posible precisar por medio del estudio de la legislación universitaria (pues, como acabamos de ver, apenas se habla de ella), en 1997 se publicó un “Acuerdo del Rector” (Francisco Barnés de Castro) por el cual se reorganizó su estructura administrativa y otro, en 2003, por el que se estableció su estructura y facultades (ya con Juan Ramón de la Fuente en Rectoría). En la edición Acuerdos vigentes del Rector (actualizable) 2000, Arcelia Quintana-Adriano, Abogada General de la UNAM, dice que el objetivo de esa publicación es “brindar a los integrantes de la comunidad universitaria la mayor cantidad de documentos que les apoyen desde el punto de vista jurídico en el desarrollo de las funciones que les son propias”. También agrega que dichos “Acuerdos” han sido emitidos por los rectores Jorge Carpizo, José Sarukhán, Francisco Barnés de Castro y Juan Ramón de la Fuente, “en uso de las facultades conferidas para estos efectos en la Ley Orgánica de la UNAM” (¿en dónde?), además de que fueron publicados en la Gaceta UNAM. Los “Acuerdos” se refieren a asuntos como adquisiciones, institución y creación de cátedras, centros de enseñanza, estudio e investigación, comisiones, comités, coordinaciones, direcciones, cambios de denominación de entidades y dependencias, estímulos y reconocimientos, estructura administrativa, obras, premios, reserva ecológica y otros varios (Op. cit., pp. XXXVII-LI), es decir, cuestiones sobre las cuales no existen reglamentos aprobados por el Consejo Universitario. En otros acuerdos, referentes al Abogado General, el Rector delega y distribuye facultades y competencias, establece oficinas jurídicas o faculta para su creación (Ibid., pp. XXXVII-XXXVIII) Es sintomático que no haya ningún criterio de interpretación sobre la Junta de Gobierno, el Patronato o sus miembros ni, mucho menos, sobre el Rector, los directores o funcionarios de la UNAM, pero sí varios sobre los consejeros universitarios (claro está, los alumnos y profesores), lo cual manifiesta claramente se considera a la Oficina del Abogado como un poder por encima del Consejo Universitario . Pero, pasando a los “Considerandos” del primero de los “Acuerdos” (el de 1997), en él se habla de la necesidad de reagrupar “las funciones de las distintas dependencias jurídicas" (Op. cit., p. 193) y, en el tercer párrafo, se dice que la Oficina del Abogado General es “una instancia dedicada a planear, coordinar, apoyar y evaluar las actividades que realizan las oficinas jurídicas en las entidades académicas y dependencias conforme a la normatividad emitida por la Oficina del Abogado General”. Con lo anterior se intentaba pasar a una nueva fase en el proceso de descentralización de los servicios jurídicos que se dio durante los años 1994 y 1995, pero es de notar que en la enumeración de funciones precedente no se menciona, para nada, la de interpretar o emitir criterios, sino, únicamente, tareas administrativas. Por otro lado, hay que recalcar que aunque en este documento se pretende de justificar la existencia y funciones de la Oficina del Abogado General en términos de los artículos 9º de la Ley Orgánica y 34º, fracciones IX y X, del Estatuto General (en los cuales, como ya vimos, no se habla para nada de interpreta o emitir criterios), se trata, únicamente, de un “acuerdo” emitido por el Rector, no aprobado por el Consejo Universitario, y que, por tanto, no tiene el carácter de reglamento y, mucho menos, de estatuto. De manera más específica, en el primer punto del Acuerdo de 1997 se establece que “serán facultades y obligaciones de la Oficina del Abogado General” :
Para cumplir adecuadamente funciones enumeradas la Oficina del Abogado General quedó organizada de la siguiente manera: I. Dirección General de Asuntos Jurídicos; II. Dirección General de Estudios de la Legislación Universitaria; III. Coordinación de Oficinas Jurídicas y V. Oficinas Jurídicas. De acuerdo con las fracciones IV-VIII, a la Dirección General de Asuntos Jurídicos le corresponde “desahogar las consultas formuladas a la oficina del abogado general, por las instancias, entidades académicas y dependencias de la institución sobre la aplicación e interpretación de los contratos colectivos de trabajo y los ordenamientos universitarios en materia laboral”. De nuevo, su competencia queda limitada a lo laboral y contencioso y no se refiere a la legislación universitaria en general. A la Dirección General de Estudios de la Legislación Universitaria le corresponde “I. Realizar estudios jurídicos relacionados con la normatividad universitaria y la educación superior en general” y, por ello, también “II. Desahogar las consultas que formulen a la oficina del abogado general las autoridades y funcionarios de la UNAM, respecto a la interpretación y aplicación del orden jurídico universitario” (Ibid., p. 196). Es aquí donde aparece claramente formulada la cuestionable facultad de emitir criterios de interpretación. Pero, de nuevo, ¿no el “realizar estudios jurídicos relacionados con la normatividad universitaria y la educación superior en general” debería ser efectuado en el Instituto de Investigaciones Jurídicas o por un “Programa universitario”, como los que ha establecido el Rector (dedicado al estudio de problemas medio ambientales, de género, de la ciudad, sociales, etc.), pero que dependen de alguna de las Coordinaciones, ya sea la de Humanidades o la de Investigación Científica? Además de si hay o no una usurpación de funciones, otro problema es que en la “Presentación” de 1992 a la Interpretación de la legislación universitaria se dice:“Vale la pena mencionar que la Oficina del Abogado General atiende sólo a consultas de carácter institucional y nunca de particulares”. Lo anterior, supuestamente, para mantener el carácter objetivo y neutral de la Oficina o para que no parezca un simple bufete de abogados al servicio del Rector y los directores. Efectivamente, en la Universidad hay autoridades unipersonales y en los dos “Acuerdos del Rector” se indica que los funcionarios pueden consultar y pedirle apoyo la Oficina del Abogado General (Ibid., p. 6). En efecto, en el “Acuerdo” de 1997 se sostiene, por ejemplo, que es facultad y obligación de la Dirección General de Estudios de la Legislación Universitaria “Brindar asesoría a las autoridades universitarias y funcionarios en materia de legislación universitaria” (Ibid., p. 196). Como se ha venido diciendo, sólo son autoridades el Rector, el Consejo Universitario, el Tribunal Universitario, el Patronato, los directores y los consejos técnicos; por tanto, los “funcionarios” no lo son, sino que son, más bien, “particulares” y si ellos pueden hacer “consultas” y solicitar “auxilio” a la Oficina del Abogado General, ¿por qué no puede hacerlo el resto de los miembros de la comunidad universitaria? También a la Coordinación de Oficinas Jurídicas le corresponde “atender, dentro del ámbito de su competencia, las consultas que formulen los jefes de oficinas jurídicas y, en su caso, proporcionar apoyo directo a los mismos cuando lo soliciten los titulares de las entidades académicas o dependencias respectivas [es decir, tanto las “autoridades” como los “funcionarios”, pues los titulares de algunas “dependencias” por ejemplo, los centros-, no son directores de escuelas, facultades o institutos y, en ese sentido, en términos de la legislación universitaria, tampoco son “autoridades” sino son simples “funcionarios”: por ello, no pertenecen al Consejo Universitario], previo acuerdo del Abogado General” (Ibid., p. 197). Como ya se dijo, las oficinas jurídicas y sus abogados están al servicio de algunas autoridades (básicamente, el rector y los directores), no de la comunidad universitaria y cumplen tareas propias de una policía judicial: su principal labor consiste levantar actas en contra de profesores, alumnos y administrativos, y encargarse de los procesos judiciales que se les siguen, incluso, fuera de la UNAM. Cabe notar que en este “Acuerdo” no se dice nada acerca de cuestiones tan elementales: cómo se designa al Abogado General, qué requisitos debe cumplir, en qué condiciones puede ser removido, etc. y, por supuesto, tampoco se dice cosa alguna respecto de los directores y coordinadores de la Oficina; solamente aparecen algunas indicaciones sobre los Jefes de la Unidades Jurídicas (Ibid., p. 197). El “Acuerdo” de 2003, emitido por Ramón de la Fuente, establece “la estructura y facultades” de la Oficina del Abogado General, supuestamente, con fundamento en los artículos 1º y 9º de la Ley Orgánica, así como en las fracciones IX y X del Estatuto General (Ibid., p. 540). El artículo 9º, ya lo hemos visto, no dice nada al respecto y el 1º de la Ley Orgánica sólo señala que la UNAM es un corporación pública organismo descentralizado del Estado, dotada de plena capacidad jurídica” (Legislación universitaria, p.15), pero la “capacidad jurídica” se refiere, por mucho, a organizarse, dentro de los límites que marca la propia ley, como lo estime necesario y, con ello, a establecer una normatividad interna, por medio del Consejo Universitario, lo cual no tiene nada que ver con la facultad del Abogado General de expedir criterios. En los “considerandos” se dice que este Acuerdo tiene como fin brindar “asesoría jurídica” para que los actos y los instrumentos de las entidades académicas y dependencias administrativas de la UNAM cuenten con “pleno soporte jurídico”. Otra vez se habla de reagrupar y descentralizar los servicios jurídicos. De hecho, tomado como pretexto la inseguridad que reina en Ciudad Universitaria y algunos planteles, se establecieron las Unidades para la Atención y Seguimiento de las Denuncias dentro de la UNAM y de Auditoria, Control y Evaluación de Asuntos Jurídicos. Algunas de las facultades y obligaciones que se le atribuyen a la Oficina son, en términos generales, las mismas que se enuncian en el “Acuerdo” de 1997, sólo que ordenadas de manera diferente. Entre las funciones de la Dirección General de Estudios de la Legislación Universitaria que se repite, en la fracción I, se encuentra la de “Dictaminar las consultas que formulen a la Oficina del Abogado General las autoridades y funcionarios de la Universidad respecto de la interpretación y aplicación de la legislación universitaria” (Ibid., p. 544). Entre las nuevas facultades y obligaciones se encuentra “conocer y resolver los recursos de revisión y reconsideración relativos a la transparencia y acceso a la información” (Ibid., p. 542). Otra es “formar parte de los diferentes órganos colegiados en términos de la legislación y normatividad universitarias, y brindarles la asesoría jurídica que requieran". Desde luego, no se hace referencia a qué “órganos colegiados” se refiere, aunque, desde luego, éstos no pueden ser ni el Consejo Universitario ni los consejos técnicos pues su conformación está estrictamente estipulada por la Ley Orgánica y el Rector no puede modificarla para nada. De hecho, como ya se ha dicho, el único “órgano colegiado” al que el Abogado General pertenece es el Tribunal Universitario, pero únicamente en calidad de “Secretario” con derecho a voz, pero sin voto. Pero la más cuestionable de este “Acuerdo” es lo referente a la “Unidad para la Atención y Seguimiento de las Denuncias dentro de la UNAM”. En efecto, en el cuarto punto, fracción VI, se dice que es facultad y obligación del Abogado General: “Atender y dar seguimiento a las denuncias presentadas por los miembros de la comunidad universitaria ante las instancias competentes por hechos ilícitos ocurridos dentro de los campi universitarios (Ibid., p. 541)”. Es decir, se le atribuyen funciones de ministerio público o procurador de justicia: 1) atender y asesorar a los miembros de la comunidad universitaria que hayan presenciado o fueren afectados por actos ilícitos dentro de cualquiera de las instalaciones universitarias; 2) recabar la información y los elementos necesarios ante las dependencias o entidades universitarias, para la debida integración de los expedientes y 3) canalizar a las autoridades competentes los asuntos derivados de las denuncias presentadas (Ibid., p. 546). Para lo cual también se establece una Unidad de Auditoria, Control y Evaluación de Asuntos Jurídicos (Ibid. pp. 546-547). Esta nueva “facultad” u “obligación”, de fungir de ministerio público, procurador, fiscal y/o policía judicial (sólo hace falta que se hable de detenciones, arrestos, encarcelamientos, etc., a través de “Auxilio UNAM”), no se justifica en términos de ningún ordenamiento universitario (o incluso federal, como quizá debería ser). Además, ¿esta función no le correspondería, más bien, a la Defensoría de los Derechos Universitarios? En la fracción XX también se le agrega a la Oficina del Abogado General otra facultad y obligación judicial: “dar vista a la Contraloría de la UNAM [dependiente del Patronato, una autoridad universitaria supuestamente independiente] de los actos u omisiones de los que tenga conocimiento en el ejercicio de sus atribuciones, que puedan ser causa de responsabilidad en términos de la legislación aplicable” (Ibid., p. 543). De nuevo, ¿cuál es legislación aplicable: la universitaria o la federal? En pocas palabras, con el nuevo “Acuerdo del Rector” el Abogado General y su Oficina son, como se dice, no sólo juez y parte, sino también ministerio público y policía, jurista y tribunal supremo. Lo único que no puede ser es acusado pues sólo tienen que rendirle cuentas al Rector (quien, por su parte, sólo es responsable ante la Junta de Gobierno). Aunque, en realidad, esto último lo supongo, pues en ningún lado se establece por escrito esta obligación, pues sólo se habla de un “informe anual de actividades” y no se aclara a quién se dirige, en qué consiste, quién lo evalúa, cómo, etc. (Ibid., p. 546) . VI. Conclusiones y propuestas Según el Diccionario de la Real Academia de la Lengua Española, “judicial” es lo perteneciente al juicio, a la administración de justicia o el ejercicio de juzgar; en cambio, “jurídico”, se refiere a lo que atañe al derecho. Precisamente, una de las acepciones de “jurisprudencia” es “ciencia del derecho”, pero también el conjunto de sentencias de los tribunales y doctrina que contienen y, por extensión, un criterio sobre un problema jurídico establecido por un conjunto se sentencias. En México “jurisprudencia” posee, precisamente, el significado de criterio constante y uniforme de aplicar el derecho por parte del Tribunal Supremo. A diferencia de un “juez”, quien es la persona que tiene autoridad y potestad para juzgar o sentenciar, un “jurisconsulto” o “jurista” es la persona que profesa -con el debido título- la ciencia del derecho, principalmente, dedicándose a escribir y a resolver consultas legales que se le interponen; en el caso de algunos sistemas judiciales, que no en el nuestro, el término “jurista” incluso se refiere al intérprete del derecho cuyas respuestas adquieren la fuerza de la ley. Por su parte, un “abogado” es la persona legítimamente autorizada para defender en un juicio los intereses de los litigantes o dar dictamen sobre las cuestiones o problemas legales que se le consulten. Los fiscales, ministerios públicos y procuradores son un tipo especial de abogados que trabajan con vistas al interés público. Por último, “policía” es el cuerpo encargado de velar por el mantenimiento del orden público y la seguridad de los ciudadanos, a las órdenes de las autoridades políticas o cada uno de los miembros del cuerpo encargado de velar por el mantenimiento del ese orden. De manera más específica, “policía judicial” es la que auxilia a los juzgados y tribunales y al ministerio fiscal en la investigación de los delitos y en el descubrimiento y aseguramiento de los delincuentes. Estas y otras distinciones elementales, no parecen haber sido tomadas en cuenta en la Universidad desde finales de los años setenta, ya que el Abogado General, originalmente un simple “representante jurídico”, goza ahora de todo tipo de funciones jurídicas, judiciales y policíacas. Pero, volviendo al tema fundamental de este escrito, desde hace varias décadas (de hecho, desde un tiempo difícil de precisar, pero oficialmente desde 1973), el Abogado General emite criterios que se emplean prácticamente sólo Rectoría, los directores y los funcionarios a su servicio para resolver problemas de interpretación y aplicación de la legislación universitaria. La manera es que se justifica esa facultad u obligación es
Pero la verdad es que en los principales documentos jurídicos de la UNAM, esto es, la Ley Orgánica y el Estatuto General, no se habla de dicha facultad del Rector o del Abogado General. Al contrario, sólo se les atribuyen, por mucho, la función de representantes legales, sobre todo en asuntos contenciosos y que tienen que ver con los contratos colectivos de trabajo, y, en el caso del Rector, se le asigna vigilar el exacto cumplimiento de la legislación universitaria y llevar a cabo medidas conducentes para alcanzar dicho objetivo. El espíritu de la legislación universitaria es, más bien, que el Consejo Universitario es la autoridad legislativa; el Rector la autoridad ejecutiva; la Junta de Gobierno la autoridad arbitral o responsable de resolver conflictos entre las otras autoridades, principalmente, entre el Rector y el Consejo Universitario; el Tribunal Universitario y la Comisión de Honor del Consejo Universitario son las entidades encargadas de juzgar las sanciones aplicadas por las autoridades tanto a profesores como a alumnos; la Defensoría de los Derechos Universitarios es la instancia dedicada a recibir y tratar de resolver quejas de los miembros de la comunidad en contra de las autoridades cuando éstas violen sus derechos universitarios. Si quisiéramos buscar en la UNAM a una instancia semejante a una Suprema Corte de Justicia de la Nación no la encontraríamos, por supuesto, en la Oficina del Abogado General, pero tampoco en el Tribunal Universitario, sino en el propio Consejo Universitario, pues su Comisión de Honor puede revisar los fallos de este último. Por ello, si lo que se quiere es jurisprudencia sobre la legislación universitaria o criterios acerca de cómo debe interpretarse y aplicarse, se deberían buscarla en los fallos del Tribunal Universitario o, mejor, en los de la Comisión de Honor del Consejo Universitario. Efectivamente, no sólo en México sino en todo el mundo los jueces o los tribunales son los únicos que pueden crear jurisprudencia (sobre todo los superiores pues los fallos de algunos jueces y tribunales son revisables y revocables). Es absurdo pensar que un “abogado” (un representante, auxiliar o asesor legal) puede establecerla: por mucho, si fuera un jurista muy eminente, podría establecer “doctrina". Aunque, en mi opinión, la facultad de emitir criterios de interpretación sobre la legislación universitaria debería recaer, más bien, en un órgano representativo, colegiado e independiente (se entiende, en su funcionamiento, no en el nombramiento de sus titulares) de cualquier autoridad universitaria, para que así quede garantizada su imparcialidad y se establezca, fuera de toda duda, su legitimidad. En cambio, la Oficina del Abogado General depende de Rectoría, su titular es nombrado por el Rector sin consultar nadie y sin que exista ningún tipo de procedimiento estipulado en algún reglamento aprobado por el Consejo Universitario para designarlo o en el que se establezcan los requisitos que debe cumplir para ser elegible (e, igualmente, para removerlo). Como sucede en el caso del Tribunal Universitario, en el órgano facultado para resolver problemas de interpretación y aplicación de la legislación universitaria debería darse una importante participación del Consejo Universitario, en concreto, de los miembros de su Comisión de Legislación Universitaria, así como del Consejo Técnico de la Facultad de Derecho y del Consejo Interno del Instituto de Investigaciones Jurídicas (todos ellos electos por académicos a quienes deben representar). Y su presidente, además ser un distinguido abogado o jurista, debería cumplir con los mismos requisitos que se exigen a los miembros de la Junta de Gobierno y debería ser elegido de una terna presentada por el Rector a consideración del Consejo Universitario de la Comisión ya mencionada y algo parecido debería suceder con los directores y coordinadores de su Oficina. Pero, actualmente, no sólo no ocurre eso sino que, como ya se denunció, aunque a la Oficina del Abogado General no se le menciona para nada dentro de la justicia universitaria (conformada, no debemos cansarnos de repetirlo, sólo por el Tribunal Universitario, la Comisión de Honor y la Defensoría de los Derechos Universitarios), ha terminado por asumir, gracias a un acuerdo del Rector Juan Ramón de la Fuente publicado en 2003, funciones judiciales e, incluso, policíacas . Es decir, en la UNAM predomina no sólo una profunda falta de cultura jurídica, basada en una serie de supuestos que no por estar muy extendidos dejan de ser falsos o estar equivocados (por ejemplo, que los criterios de interpretación expedidos por el abogado General tienen algún valor jurídico especial), sino, de hecho, sin exagerar, un preocupante estado de ilegalidad (de usurpación de funciones). Se puede argumentar que mi preocupación y toda mi argumentación general es enteramente innecesaria y exagerada, pues lo que emite el Abogado General o su Oficina sólo son “criterios” y que, finalmente, quienes deciden, interpretan y aplican, según lo estipulado por la legislación universitaria, son las autoridades, pero resulta indignante que mucho de lo que dice expresamente la legislación universitaria no se cumpla ni se respete y que, en cambio, lo que no dice, que es asunto de interpretación o resultado de ella, se trate de llevar a cabo al pie de la letra con el carácter de ley. Por otro lado, no debemos olvidar que durante muchos años se impuso una interpretación de la legislación no sólo universitaria sino federal, es decir, de la Constitución y la Ley Orgánica, sobre los académicos y sus condiciones laborales (según la cual no eran trabajadores, no tenían derecho a sindicalizarse, a contrato colectivo de trabajo, a huelga, etc.) que finalmente fue echada para abajo por las modificación al Artículo 123 de la Constitución y la adición de diversos artículos a la Ley Federal del Trabajo. Así que, en el caso del Estatuto del Personal Académico donde no aparece ningún artículo en el que se haga referencia a la facultad u obligación del Abogado General de resolver las dudas acerca de su interpretación o aplicación, hay que estar alertas para que no se introduzca, por ningún motivo, un artículo, fracción, inciso, etc., en tal sentido. Opongámonos a que se abogue malinterpretando las cosas. No permitamos que en nuestro estatuto se instituya la ilegalidad. Evitemos que la ignorancia se imponga sobre los académicos. Esto sí debe ser un asunto personal. VII. Bibliografía Barquín
Álvarez, M. e I. Carrillo Prieto, La regulación del trabajo
en las instituciones autónomas de educación superior,
UNAM, México, 1984.
*Profesor
de Carrera Titular A de la ENP.
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